水利研究 | 寧夏水權(quán)交易建設(shè)框架及模式初探

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，水權(quán)交易是指在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。開展水權(quán)交易工作，對(duì)水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記和管理，建立水資源使用權(quán)用途管制制度，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的重要內(nèi)容，是由粗放式管理向精細(xì)化管理、定量化管理的重大變革，是解決水資源短缺問題和保障寧夏回族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水安全的迫切需要。寧夏水資源量少質(zhì)差，人均當(dāng)?shù)厮Y源量僅為全國平均水平的1/13，天然降水年內(nèi)分布不均、年際變化大，絕大部分地區(qū)70%的降水集中于7—9月份3個(gè)月。寧夏屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)，90%左右的供水量來自黃河水。水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套設(shè)施不全、老化失修等問題仍未從根本上得到解決。水資源開發(fā)利用效率不高，水資源利用結(jié)構(gòu)不合理，全區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)取用水量占全區(qū)水資源總量的90%左右(全國此比例約為64%)。全區(qū)現(xiàn)狀淺層地下水、再生水等水資源利用量少，再生水利用率較低。水資源問題在一定程度上已經(jīng)制約著全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在缺水問題日益嚴(yán)峻的形勢下，水權(quán)交易將是發(fā)揮水權(quán)作用、推進(jìn)水資源優(yōu)化配置與水資源市場化的有效途徑。

一、寧夏水權(quán)交易建設(shè)的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

在水資源使用權(quán)分配方面，寧夏已完成行政層面的分配，正在進(jìn)行面向供用水戶的分配。其分配主要經(jīng)歷了初始水權(quán)分配、“三條紅線”分配和面向用戶的水權(quán)分配3個(gè)階段。

寧夏作為全國7個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省(自治區(qū))之一，圍繞水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易試點(diǎn)和制度建設(shè)，2014年啟動(dòng)水權(quán)試點(diǎn)工作。編制完成了寧夏水資源使用權(quán)確權(quán)登記實(shí)施方案，初步建立了水權(quán)交易信息服務(wù)平臺(tái)，在賀蘭縣、紅寺堡區(qū)與中寧縣選擇了水權(quán)交易的試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，制定了試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施方案，為充分利用市場機(jī)制合理配置水資源進(jìn)行了積極的探索。近期完成了寧夏黃河干流農(nóng)業(yè)、工業(yè)水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作。對(duì)取用水總量已達(dá)到或接近控制指標(biāo)的行政區(qū)域，嚴(yán)格執(zhí)行新增取水要通過區(qū)域節(jié)水改造解決用水指標(biāo)的方案。各市縣(區(qū))水務(wù)局對(duì)所有取水許可信息進(jìn)行登記，建立了取水許可電子臺(tái)賬和電子備案。嚴(yán)格按照“以供定需，總量控制，水權(quán)管理”的原則，編制審定《灌區(qū)年度水量調(diào)度預(yù)案》，把水利部黃河水利委員會(huì)分配的引水指標(biāo)分配到各大干渠，用水指標(biāo)分配到各市縣(區(qū))。目前，已辦理河道外取水水源工程取水許可證1349套，現(xiàn)有的1978個(gè)取水口門中已安裝計(jì)量設(shè)施的取水口門有1045個(gè)，計(jì)量設(shè)施安裝率達(dá)53%;從取水用途來看，自來水取水的計(jì)量設(shè)施安裝率較高，達(dá)93%，生活自備水與工業(yè)取水的計(jì)量設(shè)施安裝率均在75%以上。

寧夏開展水權(quán)交易已具有一定的基礎(chǔ)條件，但也存在一定的問題:(1)水權(quán)轉(zhuǎn)換為水權(quán)交易積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但形式單一、有局限性，以工程節(jié)水為主，農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水潛力未得到充分挖掘。(2)初始水權(quán)分配為水權(quán)交易提供了基礎(chǔ)，用水戶的水權(quán)分配還需進(jìn)一步推進(jìn)，需盡快將水資源使用權(quán)分配給工業(yè)企業(yè)和灌溉用水戶。(3)取水許可管理比較規(guī)范，監(jiān)控計(jì)量還需進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其農(nóng)業(yè)灌溉用水戶的監(jiān)控計(jì)量的完善是更進(jìn)一步開展水權(quán)交易的必要條件之一。(4)蓄水、引水、提水、調(diào)水、配水等水利設(shè)施齊全，已形成以多級(jí)渠道為體系、比較完善的輸配水系統(tǒng)和完善的調(diào)度能力，但還需要根據(jù)水權(quán)交易的潛力提高各類渠系的輸水能力、及時(shí)快捷地調(diào)整調(diào)度指令，完成各類水權(quán)交易下的適時(shí)水資源調(diào)度。(5)水權(quán)水市場的軟件系統(tǒng)相對(duì)硬件系統(tǒng)來說，比較薄弱，需進(jìn)一步建立和完善。軟件系統(tǒng)包括與水市場有關(guān)的法律、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)政策(投資、價(jià)格、稅收等)、管理制度等，需要制定有利于促進(jìn)水市場發(fā)育的產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)政策，并在此基礎(chǔ)上逐步加以規(guī)范和完善。

二、寧夏水權(quán)交易建設(shè)框架設(shè)計(jì)

（一）設(shè)計(jì)原則

01政府與市場有機(jī)結(jié)合

水權(quán)水市場建設(shè)要堅(jiān)持政府和市場“兩手發(fā)力”。政府應(yīng)當(dāng)在用水總量控制、水資源確權(quán)登記、用途管制、水市場培育與監(jiān)管等方面更好地發(fā)揮作用。改革水權(quán)制度，必須清晰界定縣(區(qū))水行政主管部門以及水管單位的權(quán)力和責(zé)任，處理好權(quán)益和調(diào)度的關(guān)系，明確用水戶的權(quán)利和義務(wù);必須堅(jiān)持水資源統(tǒng)一管理、調(diào)度、監(jiān)督。在權(quán)屬清晰之后，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，激勵(lì)用水戶節(jié)約用水，促進(jìn)水權(quán)合理流轉(zhuǎn)，提高水資源利用效率和效益。

02公平與效率兼顧　

建立健全水權(quán)制度，公平和效率既是出發(fā)點(diǎn)，也是歸屬?？h(區(qū))在水權(quán)配置過程中，既要充分考慮不同條件下人民群眾生存和發(fā)展的平等用水權(quán)，保障好基本用水權(quán)利，又要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的用水需求。合理確定行業(yè)用水優(yōu)先次序、確定緊急狀態(tài)下的用水保障措施和保障次序。強(qiáng)化全社會(huì)水的商品意識(shí)，堅(jiān)持水資源有償使用和效率優(yōu)先的原則，通過流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置水資源，提高水資源的利用效率。

03總量控制、節(jié)水優(yōu)先　

嚴(yán)格執(zhí)行自治區(qū)分配的區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和黃河水量分配指標(biāo)，把節(jié)約用水放在優(yōu)先位置，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)新增用水，加快農(nóng)業(yè)節(jié)水改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率，以農(nóng)業(yè)節(jié)水、減量、轉(zhuǎn)讓支持自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

04依法、自愿、有償　

水權(quán)交易以農(nóng)民等用水戶為主體，尊重水權(quán)交易雙方的意愿，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，建立反映市場供求、資源稀缺程度、促進(jìn)節(jié)約用水等因素的水權(quán)交易定價(jià)機(jī)制，進(jìn)行有償交易。

（二）框架體系

在水資源使用權(quán)分配的基礎(chǔ)上，通過開展流域之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)交易試點(diǎn)，因地制宜提出水權(quán)交易的模式、體制和機(jī)制，建立“用戶－行業(yè)－區(qū)域－流域”4級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)，充分利用資本市場逐步實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的現(xiàn)貨交易和期權(quán)交易，充分發(fā)揮水權(quán)水市場配置水資源的作用，促進(jìn)水資源的高效利用和公平分配，以幫助缺水地區(qū)走出以有限水資源支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的困境。

寧夏水權(quán)交易建設(shè)框架包括用戶、行業(yè)、區(qū)域、流域4個(gè)層級(jí)。

(1)用戶層級(jí):范圍主要為工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大行業(yè)，生活用水由于是必需品而不作為水權(quán)交易的內(nèi)容。工業(yè)用水戶指取得取水許可證的用戶，農(nóng)業(yè)用水戶一般以農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和種植大戶為代表。合法用水戶的結(jié)余水量一方面可以與可能的其他用水戶進(jìn)行交易，另一方面也可以將水量賣給當(dāng)?shù)氐乃畽?quán)交易中心進(jìn)行收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓。但是，用戶層級(jí)所有的買賣、轉(zhuǎn)讓行為須有合法的第三方進(jìn)行評(píng)估，以保證契約的有效性和合法性。

(2)行業(yè)層級(jí):主要指農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的交易。農(nóng)業(yè)通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、渠道襯砌、采用節(jié)水灌溉方式、田間管理等措施結(jié)余水量，將結(jié)余水量的用水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)，開展工、農(nóng)業(yè)之間的水權(quán)交易。

(3)區(qū)域?qū)蛹?jí):對(duì)于市縣(區(qū))而言，主要是指縣級(jí)水權(quán)交易中心可收儲(chǔ)工業(yè)用水戶和農(nóng)業(yè)用水戶的用水指標(biāo)，一方面在可行的范圍內(nèi)作為中介機(jī)構(gòu)將這些用水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給管轄范圍內(nèi)的其他用戶，另一方面也可以作為主體在用水總量紅線范圍之內(nèi)將這些用水指標(biāo)與其他縣級(jí)進(jìn)行區(qū)域間的水權(quán)交易。對(duì)于自治區(qū)而言，其主體為代表自治區(qū)政府行使職圖1寧夏水權(quán)交易建設(shè)框架能的水行政主管部門，其用水指標(biāo)主要來自于國家和自治區(qū)政府對(duì)渠系投資、提高渠系水利用系數(shù)帶來的節(jié)水量，這部分水量一般情況下作為儲(chǔ)備用水，主要用于支撐自治區(qū)重大的項(xiàng)目建設(shè)。此外，渠系層級(jí)還應(yīng)增強(qiáng)水量調(diào)度的能力，適應(yīng)水權(quán)交易帶來的渠系流量的變化。

(4)流域?qū)蛹?jí):指黃河流域其他省(自治區(qū))可能與寧夏發(fā)生的水權(quán)交易，這與國家的水權(quán)交易政策密切相關(guān)，近期可不做考慮。具體框架體系如圖1所示。

三、寧夏水權(quán)交易的實(shí)施模式

在我國水權(quán)市場發(fā)展的初級(jí)階段，水權(quán)交易制度各方面還不夠完善。現(xiàn)階段，水權(quán)交易以現(xiàn)貨交易為主，工作重點(diǎn)在工作基礎(chǔ)、專業(yè)人才、試點(diǎn)研究和制度建設(shè)等方面。下一步應(yīng)成立水權(quán)交易機(jī)構(gòu)。寧夏可借鑒其他地區(qū)已有經(jīng)驗(yàn)做法，探索水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的設(shè)置，如借鑒內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)，組建寧夏水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心。

考慮到現(xiàn)階段水權(quán)制度不完善等因素，建議初期水權(quán)交易機(jī)構(gòu)由水利廳介入指導(dǎo)，其形式可以從下面兩種設(shè)置方案中選擇。方案一:由政府抽調(diào)水行政管理部門相關(guān)人員組建具有事業(yè)單位性質(zhì)的水權(quán)交易機(jī)構(gòu)———水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心。方案二:依托水利廳現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)成立混合所有制公司形式的機(jī)構(gòu)，其中水利廳應(yīng)擁有50%以上的公司股權(quán)，以保證公益性地位。

當(dāng)水權(quán)交易制度建設(shè)完備、已培育一定規(guī)模的水市場時(shí)，遠(yuǎn)期水權(quán)交易機(jī)構(gòu)的運(yùn)行以期權(quán)模式為主，各用水戶的水權(quán)指標(biāo)被嚴(yán)格確定，用水戶可根據(jù)經(jīng)營狀況預(yù)期出售和收購水指標(biāo)，水權(quán)交易機(jī)構(gòu)將通過發(fā)行不同種類的金融衍生產(chǎn)品，吸收更多的機(jī)構(gòu)參與，共同形成良性的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步激活水市場。這時(shí)，水權(quán)交易機(jī)構(gòu)可以由水利廳行政式指導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向金融辦公室監(jiān)督管理模式，以金融辦公室為依托來進(jìn)行市場監(jiān)管將進(jìn)一步提高水市場的效率。

隨著水權(quán)交易市場的成熟和水權(quán)交易制度的完善，后期也可考慮設(shè)置水銀行，進(jìn)一步促進(jìn)水權(quán)交易市場的發(fā)展。水銀行是水資源使用的中介機(jī)構(gòu)，銀行從存儲(chǔ)方借得水，然后貸給其他單位或個(gè)人，起到一種中介作用。它不是將借水方與存水方拉到一起，簡單地充當(dāng)介紹人，而是割斷借水人與存水人之間的直接聯(lián)系，由它充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)，分別對(duì)雙方直接負(fù)責(zé)。通過負(fù)債業(yè)務(wù)(集中社會(huì)上各種富余或閑置水資源)和資產(chǎn)業(yè)務(wù)將集中的富余或閑置水資源投放到需水的單位和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)水資源利用配置的最大化。

當(dāng)前，寧夏應(yīng)結(jié)合自身情況，分層級(jí)制定一套合理的水權(quán)交易機(jī)構(gòu)設(shè)置方案。不管是水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心還是水權(quán)投資公司，都會(huì)涉及到宏觀層面行業(yè)管制、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)染哂泄残再|(zhì)的交易類型，促進(jìn)較大規(guī)模的水權(quán)交易，包括自治區(qū)內(nèi)所有的行業(yè)之間(農(nóng)業(yè)與工業(yè))的水權(quán)交易、交易水量大于100萬立方米的工業(yè)行業(yè)內(nèi)部水權(quán)交易、跨區(qū)域的水權(quán)交易、自治區(qū)重大項(xiàng)目需要的水權(quán)交易以及對(duì)生態(tài)環(huán)境及第三方有重大影響的水權(quán)交易?？h級(jí)水權(quán)交易主要涉及本縣級(jí)域內(nèi)的小規(guī)模水權(quán)交易，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)交易和交易水量不超過100萬立方米的工業(yè)行業(yè)內(nèi)部水權(quán)交易。寧夏水權(quán)交易層級(jí)機(jī)構(gòu)如圖2所示。

四、交易案例

寧夏農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的水權(quán)交易最為普遍，而且農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)換為工業(yè)用水，不但能提高農(nóng)業(yè)用水效率，而且能促進(jìn)用水總量的有效控制。

例如，寧夏京能中寧電廠項(xiàng)目年均取水量為223.40萬立方米，其中生產(chǎn)用水219.02萬立方米，生活用自來水4.38萬立方米。生活用水水源由工業(yè)園區(qū)自來水管網(wǎng)供給，生產(chǎn)用水水源需通過水權(quán)交易獲得水權(quán)指標(biāo)。中寧縣水權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)位于舟塔鄉(xiāng)，內(nèi)有1個(gè)鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)及其11個(gè)分會(huì)，全鄉(xiāng)灌溉面積為2.55萬畝，種植作物以枸杞為主，面積達(dá)到2.20萬畝，占總灌溉面積的88%。試點(diǎn)區(qū)枸杞種植大多采用漫灌或畦灌，田間凈灌溉定額為480立方米/畝，而枸杞采取滴灌種植后，田間凈灌溉定額可以減少到300立方米/畝，有較大的節(jié)水潛力。舟塔鄉(xiāng)規(guī)劃1萬畝枸杞種植全部改用滴灌的節(jié)水改造項(xiàng)目已于2015年9月完成。節(jié)水改造后，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.41提高到0.65，1萬畝枸杞種植的節(jié)水潛力為716.00萬立方米，試點(diǎn)區(qū)可交易的水量為716.00萬立方米，完全可以滿足寧夏京能中寧電廠的需求。在水利廳、當(dāng)?shù)卣碗姀S3方的磋商下，完成了水權(quán)交易。

這個(gè)案例交易水量較大，屬于較大型的水權(quán)交易，而且是跨行業(yè)的交易，在水利廳的指導(dǎo)下完成了相關(guān)交易任務(wù)。總體來看，自治區(qū)的用水總量并沒有增加，通過行業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)換促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是一種非常有效的交易模式。

五、結(jié)語

寧夏水權(quán)水市場的框架體系包括行業(yè)內(nèi)、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨流域4個(gè)層級(jí)。由于寧夏水權(quán)交易市場還處于初級(jí)階段，水權(quán)交易正在探索嘗試之中，因此，近期主要采用行政手段和現(xiàn)貨交易模式，這在一定程度上可保障水資源的有效利用;隨著水權(quán)市場的逐漸完善、運(yùn)轉(zhuǎn)效率的不斷提高使水權(quán)市場從“準(zhǔn)市場”轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)達(dá)的水權(quán)市場，在相關(guān)條件均具備的條件下，未來可試點(diǎn)推廣水權(quán)期權(quán)交易模式和水銀行交易模式，以對(duì)目前行政模式、現(xiàn)貨市場中水權(quán)交易模式進(jìn)行有利補(bǔ)充。

來源：水利發(fā)展研究