“兩手發(fā)力”合力推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展

一、黃河水治理中政府與市場(chǎng)的辯證關(guān)系

“兩手發(fā)力”是習(xí)近平總書記“十六字”治水思路的重要內(nèi)容。水治理中既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用，從而實(shí)現(xiàn)“有效的市場(chǎng)”與“有為的政府”有機(jī)統(tǒng)一。

1.政府和市場(chǎng)是黃河水治理中不可或缺的“兩只手”

（1）黃河水治理的公共屬性，要求發(fā)揮政府作用

黃河是中華民族的母親河，黃河水資源具有顯著的共用性。青海、甘肅、寧夏等9?。ㄗ灾螀^(qū)）共飲黃河水，黃河流域省份2018年年底總?cè)丝?.2億人，占全國(guó)的30.3%。各用水戶用水需求強(qiáng)烈且日漸增大，爭(zhēng)水問(wèn)題日益突出。

黃河流域的水資源配置工程、調(diào)水調(diào)沙工程、防洪防凌工程或服務(wù)等具有很強(qiáng)的正外部性，具有非盈利和共享性特征，市場(chǎng)主體通常缺乏參與積極性，面臨公共物品提供不足困境。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重，水污染問(wèn)題突出，涉水沖突甚至涉水違法現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。黃河流域這些屬性和特點(diǎn)，要求一個(gè)有為政府，發(fā)揮政府作用，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)治理。

（2）促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，要求發(fā)揮市場(chǎng)作用

黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，上中游地區(qū)和下游灘區(qū)是我國(guó)貧困人口相對(duì)集中的區(qū)域，全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)有5個(gè)涉及黃河流域，黃河上中游7?。ㄗ灾螀^(qū)）發(fā)展不充分，發(fā)展動(dòng)力潛力不足。黃河流域上下游各省（自治區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距加大，源頭的青海玉樹(shù)州與入?？诘纳綎|東營(yíng)市人均地區(qū)生產(chǎn)總值相差超過(guò)10倍，與東部地區(qū)及長(zhǎng)江流域相比差距更大。黃河流域水治理在應(yīng)對(duì)水危機(jī)、克服水問(wèn)題、滿足人民對(duì)水安全需要的同時(shí)，還要提供優(yōu)質(zhì)水資源，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民謀幸福、民族謀復(fù)興的需要。這要求用好市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮其在優(yōu)化資源配置、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。

2.政府與市場(chǎng)相互聯(lián)系又各具優(yōu)勢(shì)

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。政府和市場(chǎng)普遍聯(lián)系，兩者既有重合也有互補(bǔ)。

（1）水治理中的政府角色和優(yōu)勢(shì)

政府在水治理中扮演制度提供者、行業(yè)管理者等角色。其優(yōu)勢(shì)在于，政府可以采取統(tǒng)籌謀劃、完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管等手段守住生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用紅線、保障合理用水需求、糾正錯(cuò)誤行為，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)條件和邊界；也可以采取整合資源、政府投資等方式補(bǔ)齊薄弱環(huán)節(jié)、強(qiáng)化安全保障，為市場(chǎng)機(jī)制提供補(bǔ)充。

（2）水治理中的市場(chǎng)角色和優(yōu)勢(shì)

市場(chǎng)在水治理中扮演優(yōu)化資源配置的角色，其本質(zhì)在于以等價(jià)交換的方式引導(dǎo)各類資源流向更高效的領(lǐng)域。在黃河高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)可以與政府相互配合，發(fā)揮諸多優(yōu)勢(shì)。如在水資源總量控制和剛性約束基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將水資源配置到更符合高質(zhì)量發(fā)展和高效的領(lǐng)域；在水利工程建設(shè)中，采取市場(chǎng)融資方式加大水利投資規(guī)模；通過(guò)水價(jià)機(jī)制調(diào)節(jié)人們的用水行為，促進(jìn)節(jié)約用水；通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展省份對(duì)生態(tài)保護(hù)省份的生態(tài)補(bǔ)償，為各省(自治區(qū))創(chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。

二、合力推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)，優(yōu)化水資源配置，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

1.政府科學(xué)確定初始水權(quán)，遏制不合理用水需求

市場(chǎng)發(fā)揮作用需要以產(chǎn)權(quán)界定和一定的制度安排為前提，需要政府對(duì)取水許可、初始水權(quán)分配、水資源使用權(quán)界定及用途管制等提出相關(guān)制度安排，為市場(chǎng)之手發(fā)揮作用奠定重要基礎(chǔ)。水法明確“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！?“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實(shí)施?！闭枰诳刂扑Y源開(kāi)發(fā)利用總量、保障合理用水需求、科學(xué)分配初始水權(quán)、加強(qiáng)水資源用途管制等方面發(fā)揮重要作用，確保水資源開(kāi)發(fā)利用可持續(xù)、合理用水需求有保障，為市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源配置提供基礎(chǔ)條件和范圍邊界。

2.推進(jìn)水權(quán)交易，推動(dòng)水資源跨區(qū)域配置

面對(duì)水資源約束，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、河南、山西積極開(kāi)展水權(quán)交易，既有政府引導(dǎo)的水權(quán)交易試點(diǎn)，也有民間自發(fā)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓；既有以水權(quán)交易所為平臺(tái)的正式交易，也有簡(jiǎn)單易行的民間轉(zhuǎn)讓。水權(quán)交易在用好水資源存量、提升節(jié)水激勵(lì)、解決水資源供需矛盾等方面發(fā)揮了重要作用。在水資源總量剛性約束和清晰確權(quán)的前提下，一方面要推動(dòng)?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)水權(quán)流動(dòng)，鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)）在用水總量控制指標(biāo)下推進(jìn)市區(qū)間水權(quán)交易，引導(dǎo)水資源向更符合高質(zhì)量發(fā)展的行業(yè)或方向流動(dòng)。另一方面要推動(dòng)流域?qū)用嫠畽?quán)交易，以中國(guó)水權(quán)交易所為平臺(tái)，在不突破用水總量控制指標(biāo)和黃河初始水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各省份開(kāi)展跨省水權(quán)交易，優(yōu)化流域?qū)用嫠Y源配置。

3.探索開(kāi)展水銀行業(yè)務(wù)，推進(jìn)水資源跨時(shí)間配置

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年黃河流域年際用水量波動(dòng)為平均每年7.65億m3，個(gè)別年份年際用水量波動(dòng)超過(guò)15億m3。建議允許中國(guó)水權(quán)交易所或各地在一定范圍內(nèi)，探索開(kāi)展水權(quán)收儲(chǔ)等水銀行業(yè)務(wù)，對(duì)各省份或大用水戶節(jié)約的水權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，在豐水年份回收用水戶節(jié)約的水權(quán)，用于補(bǔ)充缺水年份水資源不足，對(duì)水資源進(jìn)行跨年度配置。在小流域范圍內(nèi)，水權(quán)收儲(chǔ)會(huì)受當(dāng)?shù)厮Y源條件和儲(chǔ)水能力等因素限制，導(dǎo)致豐水年水權(quán)普遍剩余，缺水年即使有往年節(jié)約出來(lái)的水權(quán)，也無(wú)水可補(bǔ)。但在具備外調(diào)水的條件下，對(duì)節(jié)約的水權(quán)進(jìn)行跨年際存儲(chǔ)和調(diào)用將成為可能。

三、合力完善水價(jià)形成機(jī)制，調(diào)節(jié)用水行為，推動(dòng)集約用水

1.加快完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，建立健全用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)總體偏低，約占供水成本的1/3，價(jià)格杠桿對(duì)促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮。同時(shí)，農(nóng)業(yè)用水又關(guān)系廣大農(nóng)民利益、事關(guān)國(guó)家糧食安全。加快完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，需要深入貫徹習(xí)近平總書記治水重要論述精神，既尊重市場(chǎng)規(guī)律，合理提高農(nóng)業(yè)用水價(jià)格水平，又發(fā)揮政府作用，實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，總體不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（1）尊重市場(chǎng)規(guī)律，合理提高農(nóng)業(yè)用水供水價(jià)格

合理制定農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，實(shí)現(xiàn)糧食作物用水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用水平，一般經(jīng)濟(jì)作物、蔬菜用水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本水平，設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)等其他農(nóng)業(yè)用水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本、合理盈利水平；以社會(huì)投資為主的工程農(nóng)業(yè)供水價(jià)格達(dá)到補(bǔ)償成本、合理盈利水平。

（2）發(fā)揮政府作用，實(shí)施用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

通過(guò)優(yōu)化現(xiàn)有財(cái)政資金渠道、利用超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入、地下水提價(jià)收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水利潤(rùn)等資金渠道建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)基金，實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼，重點(diǎn)對(duì)節(jié)約用水和以種植糧食作物的農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等用水主體的定額內(nèi)用水給予補(bǔ)貼，實(shí)施節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)采取節(jié)水措施、調(diào)整生產(chǎn)模式促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水合作組織或用水戶給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

2.實(shí)施分類、分檔水價(jià)，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)

區(qū)分不同水源，統(tǒng)籌考慮引黃水、南水北調(diào)水、當(dāng)?shù)氐乇硭⒌叵滤榷喾N水源，建立反映資源稀缺程度的水價(jià)形成機(jī)制，推動(dòng)優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)。區(qū)分用途實(shí)施分類水價(jià)制度，對(duì)生活、工業(yè)用水實(shí)行微利水價(jià)，對(duì)高附加值農(nóng)作物用水實(shí)行全成本或微利水價(jià)，對(duì)糧食作物定額內(nèi)用水進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)各類用水普遍實(shí)施超定額累進(jìn)加價(jià)。

四、合力擴(kuò)大水利投融資，引導(dǎo)全社會(huì)參與，強(qiáng)化資金保障

1.創(chuàng)新政府投資方式，多渠道籌措水利資金

政府既是水利投資的直接投入者，也是水利投融資的重要撬動(dòng)者。一方面，要按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補(bǔ)齊基礎(chǔ)性設(shè)施短板的要求，聚焦黃河流域水沙調(diào)控等薄弱環(huán)節(jié)，加大公共財(cái)政水利投入力度，為黃河高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。另一方面，通過(guò)投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、出臺(tái)重大水利工程專項(xiàng)過(guò)橋貸款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）資金以及水利中長(zhǎng)期貸款等信貸優(yōu)惠政策等，發(fā)揮財(cái)政資金和政策的撬動(dòng)作用，多渠道籌措水利資金。

2.利用市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本和社會(huì)主體參與構(gòu)

全國(guó)各地積極探索創(chuàng)新吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的有效模式，目前，社會(huì)資本和信貸資金在農(nóng)村水利總投資中的占比達(dá)到10%以上，一些特色高效經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)的占比甚至超過(guò)20%。吸引社會(huì)資本參與是彌補(bǔ)水利投資不足的重要途徑之一?？梢栽邳S河流域推廣甘肅、河北吸引社會(huì)資本參與馬鈴薯、板栗等特色水土保持產(chǎn)業(yè)，山東吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

3.盤活水利資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)已建工程再融資

黨中央國(guó)務(wù)院文件明確鼓勵(lì)探索發(fā)展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務(wù)，水利行業(yè)經(jīng)過(guò)多年持續(xù)加大投資，積累了一定規(guī)模的水利資產(chǎn)，部分重大水利工程、水利設(shè)備設(shè)施等可以探索開(kāi)展建后租賃融資，通過(guò)已建工程和存量資產(chǎn)為水利改革發(fā)展籌集更多資金。